Lettre à la présidente de la Commission de l'économie et du travail sur le projet de loi n° 173, Loi visant principalement à instaurer un revenu de base pour des personnes qui présentent des contraintes sévères à l’emploi

Le 12 avril 2018

Madame Lorraine Richard
Présidente
Commission de l’économie et du travail
Assemblée nationale du Québec
Édifice Pamphile-Le May
1035, rue des Parlementaires
3^e étage, bureau 3.15
Québec (Québec) G1A 1A3
Lorrainerichard-dupl@assnat.qc.ca

Objet : Commentaires de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse concernant le projet de loi n° 173, Loi visant principalement à instaurer un revenu de base pour des personnes qui présentent des contraintes sévères à l’emploi

Madame la Présidente,

La Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse¹ assure  le respect et la promotion des principes énoncés dans la Charte des droits et libertés de la personne². Elle assure aussi la protection de l’intérêt de l’enfant, ainsi que le respect et la promotion des droits qui lui sont reconnus par la Loi sur la protection de la jeunesse³. Elle veille également à l’application de la Loi sur l’accès à l’égalité en emploi dans des organismes publics⁴.

À ce titre, la Commission a notamment la responsabilité de « relever les dispositions des lois du Québec qui seraient contraires à la Charte et de faire au gouvernement les recommandations appropriées »⁵.

Conformément à ce mandat, la Commission a procédé à l’analyse du projet de loi n° 173, Loi visant principalement à instaurer un revenu de base pour des personnes qui présentent des contraintes sévères à l’emploi⁶ présenté à l’Assemblée nationale le 14 mars 2018 par M. François Blais, ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale.

Après analyse, la Commission estime important de formuler les commentaires qui suivent et de réitérer certaines recommandations. La Commission présente ces commentaires et recommandations dans l’objectif d’assurer la promotion et la protection de l’ensemble des droits et libertés, et ce, pour toutes les personnes à qui ils sont garantis en vertu de la Charte. Il ne s’agit pas d’opposer un droit garanti à un autre ou encore les droits des uns aux droits des autres.

Le Programme de revenu de base

Le Programme de revenu de base que propose d’introduire le projet de loi serait destiné aux personnes prestataires du Programme de solidarité sociale⁷ pendant la durée prévue par règlement⁸.

Sans reprendre l’ensemble des éléments présenté dans le projet de loi, retenons que la prestation accordée dans le cadre de ce programme prendrait la forme d’un « revenu de base »⁹ établi et versé mensuellement¹⁰ sur une base individuelle¹¹. La méthode de calcul et le montant de ce revenu de base seraient prévus par règlement¹².

Selon les projections du ministre de l’Emploi et de la Solidarité, la prestation serait, en 2023, de « 1 025 $ par adulte pour un total de 2 050 $ pour les ménages composés de deux adultes admissibles au Programme de revenu de base »¹³.

Cette prestation serait par ailleurs ajustée d’un montant de 369 $ par mois pour les adultes sans conjoint¹⁴. Les personnes visées par ce programme pourraient ainsi obtenir, toujours en 2023¹⁵, un revenu disponible correspondant à la Mesure du panier de consommation¹⁶. Rappelons que, suivant les chiffres de 2015, la MPC pour une personne seule varie entre 16 436 $/an et 17 714 $/an selon les régions du Québec¹⁷. Elle se situe entre 23 243 $/an et 25 051 $/an pour un ménage composé de deux personnes.

Un règlement pourrait en outre « prescrire, dans les cas et aux conditions établis, tout montant pouvant ajuster à la hausse le revenu de base et tout montant pouvant en être soustrait de même qu’exclure tout montant du calcul »¹⁸. À ce chapitre, les intentions réglementaires du ministre réfèrent notamment à un assouplissement des règles relatives à la prise en compte des revenus de travail dans le calcul du montant octroyé¹⁹. Toujours dans les cas et aux conditions prévues par règlement, le projet de loi propose de plus la possibilité d’établir certaines règles particulières quant aux biens et avoirs liquides permis dans le cadre du Programme de revenu de base²⁰.

Le gouvernement estime que près de 84 000 personnes pourraient être admises à ce Programme de revenu de base.

Notons que, selon les dernières données du ministère de l’Emploi et de la Solidarité sociale disponibles, 407 417 personnes avaient recours à l’un des programmes de la Loi sur l’aide aux personnes et aux familles²¹ en janvier 2018²². De ce nombre, 141 928 bénéficiaient du Programme de solidarité sociale et 265 464 du Programme d’aide sociale²³.

Les prestations de base offertes en vertu de ces programmes varient, mais aucune n’atteint le seuil de la MPC.

A)Une avancée pour une partie des personnes bénéficiant du Programme solidarité sociale

La Commission s’interroge sur les délais qui seraient imposés aux personnes visées avant d’être admissibles au Programme de revenu de base, mais elle tient à saluer les dispositions du projet de loi qui leur permettraient, à terme, d’obtenir un revenu correspondant à cette mesure.

Il faut également souligner l’assouplissement de règles relatives au calcul des prestations dont elles pourraient bénéficier, notamment quant aux gains de travail de même qu’aux biens et avoirs liquides permis.

La Commission a déjà plusieurs fois déploré « l’insuffisance et l’inadéquation des barèmes d’aide sociale pour satisfaire les besoins de base des personnes les plus démunies et, corrélativement, garantir le respect de leurs droits prévus par la Charte »²⁴.

Les dernières Observations finales concernant le sixième rapport périodique du Canada rendues publiques en mars 2016 par le Comité des droits économiques, sociaux et culturels de l’ONU vont d’ailleurs dans le même sens. Le Comité s’y dit « préoccupé par le taux inadéquat des prestations [de sécurité sociale] dans toutes les provinces et pour l’ensemble des ménages »²⁵.

Il a recommandé l’augmentation de celles-ci « à des niveaux qui permettent une existence décente aux bénéficiaires et à leur famille, établissant ainsi un filet de sécurité efficace en matière de revenus »²⁶.

À cet égard, la Commission a recommandé que le gouvernement « s’appuie sur la [MPC] pour fixer les barèmes du soutien financier octroyé aux personnes les plus démunies par l’entremise des programmes d’aide sociale et de solidarité sociale »²⁷.

B)Le droit à un revenu décent pour toute personne dans le besoin

Tout en saluant les avancées proposées par le projet de loi, la Commission note toutefois que celles-ci ne toucheraient qu’une partie des personnes visées par la LAPF. Dans une perspective de droits de la personne, l’ajout d’une catégorie de plus parmi les bénéficiaires des programmes déployés en vertu de la LAPF est particulièrement préoccupant. L’exclusion corrélative d’un nombre important de personnes en situation de pauvreté des mesures financières et sociales leur permettant d’atteindre un niveau de vie décent est aussi déplorable.

Au moment de commenter le projet de loi qui allait devenir l’actuelle LAPF, la Commission rappelait « qu’une approche de lutte contre la pauvreté des plus pauvres passe par la satisfaction des besoins de base »²⁸. Elle ajoutait que « les besoins de base ne peuvent être définis de façon restrictive pour une catégorie de la population, au point de se limiter à ce qui est nécessaire à la survie »²⁹, que « ce serait là une façon discriminatoire de concevoir la situation des personnes concernées » ³⁰.

La Commission avait alors recommandé, d’une part, « que les barèmes d’aide sociale soient fixés en fonction des besoins de base pour assurer un niveau de vie décent aux personnes ciblées, et non en fonction du type de programme mis en place » puis, d’autre part, que « ces barèmes ne soient pas de simples barèmes de survie, mais qu’ils assurent l’exercice de l’ensemble des droits de la personne »³¹.

Nous l’avons précédemment souligné, la Commission a par la suite précisé que le gouvernement devrait s’appuyer sur la MPC pour fixer les barèmes d’aide financière octroyée en vertu de la LAPF, et ce, tant pour les personnes jugées « aptes » au travail que pour celles qui sont jugées « inaptes » au travail³².

Une telle recommandation s’inscrit directement dans le cadre de l’article 45 de la Charte en vertu duquel « toute personne dans le besoin a droit, pour elle et sa famille, à des mesures d’assistance financière et à des mesures sociales, prévues par la loi, susceptibles de lui assurer un niveau de vie décent ». Ce droit « s’impose comme un critère fondamental qui doit présider à l’élaboration de toute politique de sécurité du revenu »³³.

En vertu de l’article 10 de la Charte, ce droit doit en outre pouvoir être exercé sans discrimination. Cette discrimination peut être fondée sur la condition sociale, mais également sur le croisement de celle-ci avec d’autres motifs de discrimination, notamment le handicap.

Il est important de le noter, une personne peut être en situation de handicap au sens de la Charte, mais ne pas être considérée comme ayant des contraintes sévères à l’emploi en vertu de la LAPF. La Charte commande une interprétation large et libérale du motif de discrimination handicap. La Cour suprême explique entre autres que l’accent doit être mis sur « les obstacles à la pleine participation plutôt que sur la condition ou l’état de l’individu »³⁴. La catégorisation entretenue en fonction du critère d’aptitude à l’emploi, que viendrait renforcer le projet de loi, peut donc s’avérer discriminatoire sur la base même du motif handicap. Cette approche est d’autant plus préoccupante que le projet de loi propose d’introduire une distinction au sein même du groupe des personnes jugées « inaptes » au travail selon la période passée au Programme solidarité sociale.

Certes, le projet de loi soulève la question des mécanismes de « compensation équitable » des coûts supplémentaires liés au fait d’être en situation de handicap. La Commission n’a encore jamais pris position sur cette question spécifique de la compensation équitable et elle ne vise pas à le faire par la présente.

Mentionnons néanmoins que la Commission a déjà reconnu qu’une grande partie des personnes qui utilisent une aide technique pour pallier un handicap défraient elles-mêmes les coûts liés à leur utilisation et que cela a un impact sur leur revenu et les ressources restantes pour combler certains besoins de base³⁵. Dans le contexte du système québécois d’éducation, la Commission expliquait que cela suppose la mise en œuvre de mesures et de services adéquats et respectueux des besoins et des capacités de ces personnes³⁶.

Cela dit  - et sans présumer d’une position de la Commission sur la question de la compensation équitable -  il faut souligner que la mise en place de ces mesures ne dispose pas de l’obligation imposée par la Charte d’assurer un revenu décent à toute personne dans le besoin qu’elle soit, ou non, jugée « apte » au travail.

L’importance de mettre en œuvre des mesures visant l’inclusion sociale de l’ensemble des personnes en situation de handicap, sur laquelle la Commission a maintes fois insisté, ne dispose pas non plus de cette obligation.

Plus largement, la Commission souhaite en outre rappeler que la pauvreté constitue une entrave à l’exercice de tous les droits de la personne, voire un déni de ceux-ci. La Commission l’a souvent répété : « Un niveau de vie décent, garanti au besoin par des mesures sociales, est en effet un prérequis à l’exercice effectif des droits et libertés de chacun »³⁷. La satisfaction des besoins de base vise ainsi l’exercice effectif de l’ensemble de ses droits protégés par la Charte³⁸.

C)Les préjugés et la discrimination

Encore récemment³⁹, la Commission constatait qu’au-delà des distinctions directes qu’emporte la catégorisation des personnes visées en vue de définir l’aide qui leur est accordée, celle-ci contribue à perpétuer les préjugés aussi répandus que tenaces dont les personnes prestataires d’aide sociale sont la cible et risque d’entretenir la discrimination systémique qu’elles peuvent vivre.

Le Rapport de recherche sur les droits de la personne et la diversité remis à la Commission lors du 40^e anniversaire de la Charte le confirme : 49,1 % des Québécois affirment entretenir une opinion négative à l’égard des prestataires de l’aide sociale et « la figure de “l’assisté social” est clairement l’objet d’une forme de stigmatisation »⁴⁰. Or, cette stigmatisation mène, entre autres, à ignorer les causes structurelles de la pauvreté. En distinguant de façon encore plus marquée l’aide accordée aux personnes jugées « aptes » au travail de celle qui est octroyée aux personnes jugées « inaptes » au travail, le projet de loi s’inscrit dans une approche fondée sur la responsabilité individuelle des personnes en situation de pauvreté.

La Commission l’a pourtant plusieurs fois réitéré : « une politique de sécurité du revenu ne peut rejeter l’entière responsabilité de l’intégration au marché du travail sur les individus sans s’attaquer en même temps aux causes profondes de la rareté et de l’inaccessibilité des emplois »⁴¹. Cela nous mène devant le paradoxe plusieurs fois déploré par la Commission : « d’un côté, l’approche individualiste de la sécurité du revenu donne l’impression que le seul effort individuel devrait conduire à l’autonomie économique, mais d’un autre côté, le parcours individuel vers l’emploi est tributaire de facteurs structuraux d’ordre socio-économique, politique et institutionnel »⁴². Parmi ces facteurs, la Commission a notamment insisté sur ceux qui « sont liés à la discrimination […] qui jouent encore aujourd’hui un rôle déterminant quant aux possibilités d’insertion ou de réinsertion au travail »⁴³. L’objectif d’autonomie économique s’avère ainsi inatteignable pour des personnes qui sont jugées inaptes comme pour d’autres, pourtant désignées « sans contrainte »⁴⁴.

C’est pourquoi une analyse contextuelle du droit à l’égalité, visant l’égalité réelle, doit plutôt mener à aborder « le phénomène de la pauvreté dans une perspective systémique qui, seule, permet de comprendre l’engrenage de la pauvreté et de la discrimination vécue par les personnes en situation de pauvreté »⁴⁵.

Dans cette perspective, la Commission souhaite à nouveau recommander :

• que les barèmes d’aide sociale soient fixés en fonction des besoins de base pour assurer un niveau de vie décent aux personnes ciblées, et non en fonction du type de programme mis en place⁴⁶;
• que ces barèmes ne soient pas de simples barèmes de survie, mais qu’ils assurent l’exercice de l’ensemble des droits de la personne⁴⁷;
• et que le gouvernement s’appuie sur la MPC pour les fixer⁴⁸.

Les mesures proposées quant aux autres programmes de la LAPF

Outre l’instauration du Programme de revenu de base, deux autres mesures sont proposées par le projet de loi.

A)Le supplément aux revenus de travail

La première vise l’instauration d’un supplément aux revenus de travail pour les prestataires d’un programme d’aide financière de dernier recours . Ainsi, sous réserve des conditions de calcul applicables, un supplément correspondant à 10 % du revenu de travail net qui excède les exclusions permises serait accordé aux personnes prestataires du Programme d’aide sociale qui travaillent pour une période maximale de 12 mois cumulatifs⁵⁰.

Selon les dernières données du ministère de l’Emploi et de la Solidarité, 26,1 % des ménages qui reçoivent une prestation du Programme d’aide sociale perçoivent des revenus de travail⁵¹. Ces revenus demeurent toutefois insuffisants pour leur permettre de cesser de recevoir de l’aide sociale.

La mesure proposée par le projet de loi constitue une avancée dans la mesure où, pour une période donnée, elle augmentera un peu le revenu des personnes visées.

La Commission note toutefois que cette mesure ne pallie pas, d’une part, à l’insuffisance de la prestation d’aide sociale et, d’autre part, à la nécessité de mieux définir des mesures d’aide à l’emploi volontaires, distinctes des mesures d’aide financière, qui tiennent compte des facteurs d’ordre systémique caractérisant le marché de l’emploi et constituant des obstacles auxquels doivent faire face les personnes bénéficiant d’un programme d’aide sociale⁵².

B)L’allocation de dépenses personnelles versée à une personne hébergée

La deuxième mesure prévoit l’introduction dans la loi de la possibilité que soit augmenté le montant de l’allocation de dépenses personnelles versée à une personne hébergée qui reçoit une aide financière en vertu du Programme de solidarité sociale ou du Programme de revenu de base⁵³.

Il s’agirait encore une fois d’une avancée pour les personnes visées.

Cela dit, le montant accordé à ce titre demeure préoccupant, notamment eu égard au droit à l’égalité et à l’interdiction de discrimination fondée sur le handicap, au droit à la vie, à la sûreté et à l’intégrité de sa personne, au droit à la sauvegarde de sa dignité et au droit à des mesures d’assistance financière et sociale susceptibles d’assurer un niveau de vie décent, tous garantis par la Charte. La Commission le soulignait d’ailleurs en 2015 au moment de commenter le projet de règlement qui allait établir que la prestation de base de l’adulte seul qui séjourne dans un centre offrant des services en toxicomanie avec hébergement soit également réduite à 200 $ par mois⁵⁴.

Outre la nourriture et le logement, la prestation de base qui leur est offerte suffit-elle à combler tous leurs autres besoins de base? Rappelons que la MPC comprend notamment les vêtements et chaussures, les transports et autres biens et services tels que le téléphone, les produits domestiques, les loisirs⁵⁵.

La Commission souhaite donc réitérer ces préoccupations à l’égard de la suffisance de l’allocation de dépenses personnelles versée à une personne hébergée en vertu de la LAPF.

Nous demeurons à votre disposition pour toute question relative à la présente.

Recevez, Madame la Présidente, nos salutations distinguées.

Philippe-André Tessier
Président par intérim